# Варианты развития переговорного процесса

Принятый в мае 1996 года в Женеве обновленный Протокол II к Конвенции о конкретных видах обычного оружия был воспринят представителями ряда стран и международных организаций с определенным разочарованием как неадекватный масштабам минной проблемы и не способный кардинально решить ее в обозримом будущем. Наибольшей критике при этом подверглось положение Технического приложения к Протоколу II, устанавливающее девятилетний срок перехода к производству ППМ, снабженных механизмами самоуничтожения или самодеактивации. Большинство западных стран в ходе Женевской конференции выступало за ограничение этого периода 3-5 годами, что, однако, оказалось бы недостаточным для перевооружения ВС стран, обладающих большими запасами ППМ.

Вслед за принятием нового Протокола II во всем мире развернулась кампания за всеобъемлющее запрещение ППМ: наряду с "оттавским процессом" работа в этом направлении велась на пленарных заседаниях ОВСЕ, Совета ЕС, на дипломатических встречах в порядке двусторонних консультаций. Активную роль играли также международные и региональные неправительственные организации. В ходе 51-й сессии Генассамблеи ООН делегация США внесла на рассмотрение проект резолюции, призывающей к скорейшему началу переговоров по выработке международного юридически обязывающего соглашения о всеобъемлющем запрещении ППМ. Резолюция была принята в декабре 1996 года представителями 156 государств при отсутствии голосов "против".

Столь резкое изменение отношения к проблеме ППМ. прежде всего со стороны западных стран, имеет объективную основу. С распадом ОВД, СССР и расширением НАТО изменилась геополитическая и военно-стратегическая обстановка в мире, произошло перераспределение балансов военных сил и зон экономического и политического влияния. Существенно уменьшилась опасность возникновения крупных международных военных конфликтов и вероятность ведения каких-либо боевых действий на территории западных стран. В то же время в мире сохраняются потенциально опасные зоны возникновения локальных войн и внутренних вооруженных конфликтов, в ряде случаев требующих для их разрешения вмешательства мирового сообщества. В условиях продолжающегося применения ППМ неизбежны значительные потери военного персонала при проведении миротворческих операции, сведение которых к минимуму достижимо лишь при полном отсутствии противопехотных мин в арсеналах конфликтующих сторон. Реализация же Протокола II с поправками, лишь ограничивающего и частично запрещающего применение наиболее опасных типов мин, но не затрагивающего производство, хранение и экспорт современных ППМ, не дает полных гарантий повышения безопасности при проведении миротворческих акций.

Другой, не менее важной причиной активизации движения за полное запрещение ППМ является обострение социально-экономических проблем, прежде всего в развивающихся странах, вызванных выводом из хозяйственного оборота заминированных территорий, наличием вынужденных переселенцев, необходимостью лечения и реабилитации жертв минного оружия, что в ряде случаев приводит к рецидивам внутренних конфликтов. Продолжающееся использование ППМ влечет за собой усугубление проблемы разминирования, решение которой требует огромных финансовых и материальных затрат, ложащихся дополнительным бременем на все мировое сообщество.

Обсуждение проблемы ППМ на различных дипломатических уровнях свидетельствует о том, что в мире нет принципиальных противников запрещения этого вида оружия. Вместе с тем подписание Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи ППМ и об их уничтожении при всем значении этого факта не является, к сожалению, решением не только минной проблемы в целом, но даже одной ее стороны — разоруженческой. Практическая ценность Конвенции будет очень ограниченной до тех пор, пока к соглашению не присоединятся США, Россия, Китай, Индия и другие страны.

## Конференция ООН по разоружению

Несмотря на подписание Конвенции в Оттаве, подавляющее большинство членов мирового сообщества понимает, что только Конференция ООН по разоружению (КР), как уже зарекомендовавший себя разоруженческий форум, способна в максимальной степени обеспечить универсальность такого международного соглашения. Это признают и многие инициаторы "оттавского процесса", с самого начала рассматривавшие его в качестве дополнительного инструмента для ускорения решения минной проблемы на КР.

При поддержке своих сторонников западные ядерные державы продолжают попытки открыть переговоры по ППМ на Конференции в расчете на всеобщую поддержку запрещения этого вида оружия. Однако включение в повестку дня КР проблемы ППМ пока блокируется государствами движения неприсоединения (группа 21), которые пытаются использовать заинтересованность ядерных держав в открытии переговоров по ППМ на Женевском форуме для достижения их согласия на одновременное рассмотрение проблемы полного ядерного разоружения на основе строгого графика. Это обстоятельство подтолкнуло инициаторов "оттавского процесса" к подготовке Конвенции о полном запрещении ППМ в обход Конференции по разоружению. Нецелесообразность переговоров на КР они мотивировали опасностью умышленного затягивания некоторыми странами выработки соглашения на этом форуме, где решения принимаются на основе консенсуса.

Вместе с тем понимание того факта, что соглашение может оказаться неэффективным ввиду неприсоединения к нему ведущих держав-производителей и обладателей ППМ, заставляет многие страны после подписания Конвенции в Оттаве серьезно рассмотреть возможности переговоров по минной проблематике на КР. С февраля 1998 г. начались еженедельные заседания неформальной группы стран-членов КР (Японии, Финляндии, Германии, Аргентины, Польши, Франции, США и др. — всего 18 стран), созданной для продвижения тематики ППМ на КР. Обсуждаются вопросы создания спецкомитета и формата будущих переговоров.

По мнению представителей значительного числа государств, Конференция по разоружению могла бы сыграть определенную роль в решении конкретных вопросов нераспространения ППМ, в частности, в разработке контрольного протокола к оттавской Конвенции и создании механизма верификации передачи или экспорта противопехотных мин. Для КР остается также актуальной задача ускорения ратификации Протокола II с поправками к Конвенции 1980 года о конкретных видах обычного оружия, особенно теми странами, которые не смогут в ближайшее время присоединиться к Конвенции о всеобъемлющем запрещении ППМ, что обеспечило бы минимально необходимый уровень гарантий ограничения распространения и применения противопехотных мин.

## Позиция США

Инициировав принятие Генассамблеей ООН резолюции, призывающей к скорейшей выработке международного соглашения о всеобъемлющем запрещении ППМ (декабрь 1996 г.), а затем объявив о своем присоединении к "оттавскому процессу" (август 1997 г.), американское руководство демонстрировало активность и готовность форсировать решение минной проблемы. Изначально американский план ставил целью разработку эффективного, универсального, юридически обязывающего международного соглашения о полном запрещении ППМ с жестким режимом контроля за его соблюдением. В то же время на протяжении всего процесса консультаций и поиска приемлемых решений представители США заявляли о твердой приверженности поэтапному подходу и переговорам в рамках КР, что давало основание многим западным экспертам оценивать американскую позицию как двойственную и непоследовательную.

Вместе с тем этот кажущийся дуализм в подходе США к решению минной проблемы определяется пониманием американским руководством невозможности придать оттавской Конвенции универсальный характер, поскольку основные производители и потребители ППМ в ближайшем будущем к ней не присоединятся. Союзники же США по НАТО и другие страны, входящие в ядро "оттавского процесса", заняли позицию, предусматривающую быстрое принятие Конвенции простым большинством, а затем постепенное подключение к ней остальных стран путем оказания на них политического давления.

Последнюю попытку найти компромиссное решение США предприняли, присоединившись к "оттавскому процессу" на конференции в Осло. Принятие текста договора американские представители обусловили внесением в него целого ряда принципиальных поправок:

- временный вывод из-под запрета применения и складирования американских мин на Корейском полуострове до их замены эффективным альтернативным оружием или устранения риска агрессии;
- разрешение применения противотанковых систем, содержащих защитный суббоеприпас, наряду с другими противотанковыми минами с элементами неизвлекаемости;
- предоставление 9-летней отсрочки вступления Конвенции в силу для государств, испытывающих трудности в связи с обеспечением национальной безопасности;
- сохранение за любым государством права выйти из соглашения в случае вовлечения в вооруженный конфликт или возникновения угрозы его национальным интересам;
- усовершенствование механизма транспарентности для укрепления мер доверия по соблюдению Конвенции.

В результате проект документа был переработан и его текст утвержден, однако принципиальные положения соглашения остались неизменными. Не были учтены даже редуцированные предложения США сохранить за ними право применять противотанковые мины с защитным противопехотным компонентом и разрешить выход из соглашения любому государству с уведомлением за шесть месяцев при наличии военной угрозы ему или его союзникам.

Первоначальная поправка о введении 9-летней отсрочки вступления Конвенции в силу, которая, однако, была отклонена, достаточно отчетливо соотносится с таким же периодом, оговоренным в Протоколе II к Конвенции 1980 года о конкретных видах обычного оружия, к которому присоединились основные обладатели ППМ. В этом вопросе США проявили определенную гибкость, стремясь, с одной стороны, обеспечить свою национальную безопасность путем создания за это время альтернативных военно-технических средств, а с другой — привлечь к Конвенции максимально возможное число государств. Выступая 17 сентября 1997 года в Белом доме, президент Б. Клинтон сделал заявление о невозможности для США присоединиться к проекту договора о всеобъемлющем запрещении противопехотных мин, текст которого утвержден на международной конференции в Осло, поскольку этот документ не учитывает двух главных американских условий: допустимость выхода из соглашения при наличии военной угрозы и применения противотанковых мин с защитным суббоеприпасом. В то же время Клинтон подтвердил приверженность США к достижению запрета на использование противопехотных мин и готовность подписать договор, который учел бы "фундаментальные и уникальные интересы США в области безопасности". Президент также отметил, что США будут добиваться рассмотрения минной проблемы в формате Конференции ООН по разоружению. В октябре 1997 года госдепартамент США объявил об инициативе "Глобальное гуманитарное разминирование 2010" (к концу 1997 года США уничтожили 1,5 млн. ППМ и планируют уничтожить еще 1,5 млн.мин к 1999 году).

Оставшись на прежних позициях, США не подписали Конвенцию в декабре 1997 года в Оттаве. Однако стремясь сохранить свою лидирующую роль в решении минной проблемы, главный упор в настоящее время Вашингтон делает на реализацию программы глобального разминирования 2010 году, для чего намерен собрать из разных источников средства в размере 1 млрд.долл. Свой вклад в фонд разминирования американцы планируют увеличить к 1999 году до 100 млн.долл.

Оценивая позицию США в целом, многие западные аналитики, в частности эксперты ООН, усматривают в ней стремление, с одной стороны, сохранить контроль за решением минной проблемы и снизить накал критики в адрес администрации, а с другой — обеспечить себе необходимый резерв времени для планового перевооружения и урегулирования обстановки на Корейском полуострове. По-видимому, уже в ближайшем будущем США все же придется решать вопрос об ускорении уничтожения или замены 1 млн. мин, установленных в демилитаризованной зоне на Корейском полуострове, и, возможно, ППМ, складированных на американских военных базах в Германии, Норвегии и Японии.

## Позиция Китая

Китай твердо стоит на позиции решения минной проблемы в рамках Конвенции 1980 года о конкретных видах обычного оружия, рассматривая ППМ как сугубо оборонительный вид оружия, от применения которого на своей территории нецелесообразно отказываться по соображениям национальной безопасности до создания альтернативных средств. В настоящее время в Пекине изучают возможность скорейшей ратификации обновленного Протокола II к Конвенции 1980 года о конкретных видах обычного оружия.

В выработке Конвенции о всеобъемлющем запрещении ППМ Китай участия не принимал. Однако успешное развитие "оттавского процесса" и принципиальная готовность США и России присоединиться к Конвенции вынудили китайцев смягчить свою позицию и направить в Оттаву делегацию в качестве наблюдателей. Пекин пока не меняет отрицательного отношения к Конвенции и продолжает выступать за начало работы по этой проблеме на Женевской конференции.

Китайские эксперты полагают, что в практическом плане после подписания Конвенции в Оттаве основные усилия мирового сообщества должны быть сосредоточены на обеспечении разминирования наиболее опасных зон в местах бывших региональных конфликтов. Китай подтверждает свою готовность принимать в этом посильное участие и активизирует подготовку к разминированию территорий, прилегающих к границе с Вьетнамом, Лаосом и Бирмой.

Позиции других государств, выступающих за поэтапное решение минной проблемы

В оттавской конференции участвовали в качестве наблюдателей около 30 государств, которые по военно-политическим и экономическим соображениям оказались не готовыми к немедленному запрещению ППМ и выступают за постепенное решение минной проблемы. Спектр позиций этих стран простирается от резкого неприятия оттавской Конвенции до возможности присоединения к ней на определенных условиях.

К государствам, основным аргументом которых является тезис о суверенном праве на обеспечение национальной безопасности и поэтому отвергающим саму идею минного разоружения в ближайшем будущем, относятся Вьетнам, Ирак, КНДР, Сирия.

Другая, самая многочисленная группа стран занимает более гибкую позицию и в принципе готова присоединиться к международному соглашению о запрещении ППМ на определенных условиях, например на основе постепенного решения минной проблемы и в случае уменьшения опасности военной конфронтации с соседними государствами. К ней относятся: Индия, Пакистан, Бирма, Египет, Иран, Израиль, Турция, Республика Корея, Куба, Кувейт, НР Конго, Лаос, Монголия, Нигерия, Саудовская Аравия, ОАЭ, Финляндия, Шри-Ланка, страны СНГ (кроме Молдовы и Туркменистана), государства Балтии и другие.

Весьма характерна в этом отношении позиция Индии, которая проводит линию на заключение универсального международного соглашения о поэтапном запрещении ППМ. При этом индийская сторона исходит из нереальности сроков введения полного запрета на ППМ, предусмотренных оттавским соглашением, по военным и экономическим соображениям. Руководство Индии продолжает рассматривать ППМ как эффективное средство для защиты сухопутных границ и особо охраняемых стратегических объектов от возможных терактов со стороны экстремистских группировок. Снятие минных заграждений потребовало бы срочной разработки и налаживания производства альтернативных средств предотвращения нарушения границ и проникновения на объекты, что связано с необходимостью выделения значительных средств, которыми Индия в настоящее время не располагает. В складывающейся ситуации индийское руководство признало необходимым сосредоточить усилия на реализации положений одобренного ООН Протокола II с поправками к Конвенции 1980 года о конкретных видах обычного оружия и введении глобального моратория на экспорт ППМ, что уже в обозримом будущем позволило бы достичь серьезного прогресса в решении задачи зашиты гражданского населения от неизбирательного воздействия мин. Перспективным направлением в Дели считают также начало переговоров по ППМ на Конференции по разоружению, где возможна более тщательная проработка статей будущего соглашения, регламентирующих меры контроля за его соблюдением.

Аналогичную позицию занимает финское руководство. Финляндия не производит и не экспортирует ППМ. Находящиеся на вооружении мины складированы и, следовательно, не могут представлять угрозы для гражданского населения. Вместе с тем пересмотр действующих принципов защиты границы с использованием ППМ потребует времени и средств. По мнению финнов, введение соответствующего запрета должно предусматривать необходимый переходный период, осуществляться поэтапно. В этой связи финны с удовлетворением констатируют готовность абсолютного большинства участников "оттавского процесса" продолжить рассмотрение минной проблематики на Конференции по разоружению в Женеве.

## Позиция России

Разделяя озабоченность мирового сообщества минной проблемой, Россия последовательно проводит курс на ее поэтапное решение.

Как проявление политической воли в решении вопроса о запрете ППМ прозвучало заявление Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина на втором саммите Совета Европы в Страсбурге, в котором выражается стремление России ко всеобъемлющему запрещению противопехотных мин и подписанию соответствующей конвенции.

Являясь участником Конвенции 1980 года о конкретных видах обычного оружия, Россия строго придерживается положений Протокола II. С целью ограничения распространения противопехотных мин с 1 декабря 1994 года был введен трехлетний мораторий на экспорт ППМ, не оснащенных механизмом самоликвидации и не обнаруживаемых общедоступными миноискателями, действие которого продлено еще на 5 лет в декабре 1997 г. Российская делегация приняла активное участие в Конференции ООН по разоружению (1995-1996 гг.) государств-участников Конвенции 1980 года, на которой консенсусом был принят Протокол II с поправками, ставший по сути компромиссом между позициями сторонников незамедлительного и постепенного введения запрета на ППМ. На данном этапе претворение его в жизнь является наиболее оптимальным и реалистичным направлением последовательного движения к конечной цели, обеспечивающим минимально необходимый уровень гарантий нераспространения наиболее опасных для гражданского населения типов минного оружия.

Россия в принципе готова присоединиться к Конвенции о всеобъемлющем запрещении ППМ, хотя свое участие в "оттавском процессе" ограничила ролью наблюдателя. Однако на нынешнем этапе присоединение к соглашению, предусматривающему немедленный отказ от применения этого вида оружия, ставит под угрозу безопасность страны, поскольку пока не созданы другие средства, обеспечивающие адекватные возможности. В сложившейся в настоящее время сложной геостратегической обстановке противопехотные мины продолжают играть весомую роль в обеспечении безопасности протяженных сухопутных границ Российской Федерации, защите от внешней агрессии стратегически важных военных и "чувствительных" гражданских объектов, таких, как пункты управления, пусковые ракетные установки, хранилища ядерных боеприпасов, арсеналы обычных вооружений, АЭС, химические комбинаты, гидросооружения, мосты и тоннели. В случае немедленного отказа от применения ППМ возрастает также опасность диверсионных и террористических действий против этих объектов. Перечисленные факторы определяют необходимость разработки и производства минимально необходимых запасов альтернативных военно-технических средств, способных компенсировать полный отказ от использования ППМ. Решение этой задачи потребует достаточно продолжительного переходного периода и выделения нескольких десятков миллиардов рублей (все дальнейшие расчеты с учетом деноминации в 1998 году).

Значительных расходов потребует и ликвидация запасов противопехотных мин в сжатые сроки. По экспертным оценкам, на уничтожение устаревших типов ППМ в порядке выполнения условий обновленного Протокола II России необходимо затратить около 250 млн. рублей. Для реализации же положений оттавского договора, касающихся этого вопроса, понадобятся гораздо более значительные финансовые расходы, связанные с необходимостью внедрения безопасных и экологически оправданных методик и технологий уничтожения всех ППМ.

При этом необходимо учитывать, что в настоящее время на территории России ежегодно обнаруживается до 100 тысяч взрывоопасных предметов, оставшихся со времен второй мировой войны. Осуществление в полном объеме разработанной в связи с этим "Федеральной целевой программы уничтожения взрывоопасных предметов на ряде территорий Российской Федерации, бывших ареной боевых действий в годы Великой Отечественной войны" потребует в период с 1998 по 2005 гг. около двух миллиардов деноминированных рублей.

Следует также отметить, что затраты, связанные с форсированным введением всеобъемлющего запрещения противопехотных мин, усугубляются расходами на выполнение обязательств по другим международным договорам, особенно в области ядерного и химического разоружения.

С учетом всех этих обстоятельств наиболее приемлемым для России был бы поэтапный подход к решению минной проблемы, предопределяющий следующую последовательность шагов в направлении полного запрещения ППМ:

- ратификация Протокола II с поправками;
- распространение действия моратория на экспорт наиболее опасных ППМ на все типы этого оружия и его компоненты;
- снятие с производства и начало уничтожения устаревших типов ППМ;
- отказ от производства всех типов ППМ по мере накопления необходимых запасов новых альтернативных инженерных средств и боеприпасов;
- запрет на применение ППМ;
- окончательное уничтожение запасов ППМ в реальные сроки.

По возможности более раннее начало планомерного решения перечисленных задач способствовало бы равномерному распределению затрат на минное перевооружение при сохранении необходимого уровня боеспособности вооруженных сил России и скорейшему продвижению ко всеобъемлющему запрещению ППМ как общемировой гуманитарной и разоруженческой цели.

Следующая часть