Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) - федеральное министерство Российской Федерации, обеспечивающее проведение единой финансовой политики, а также осуществляющее общее руководство в области организации финансов в Российской Федерации.
Государственный долг и государственные финансовые активы
Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации
В минувшем десятилетии при активном участии Министерства финансов Российской Федерации России удалось достигнуть лучших для суверенных государств показателей долговой устойчивости, инвестиционного уровня суверенных кредитных рейтингов страны, завершить реструктуризацию государственного внешнего долга бывшего СССР, осуществлять финансирование бюджетных расходов за счет рыночных заимствований в значительных объемах и на приемлемых условиях.
В минувшие годы за счет нефтегазовых доходов были сформированы внушительные финансовые резервы. Благодаря консервативной стратегии управления эти средства были сохранены и использованы для нужд бюджета в сложный период финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов.
1. Долговая политика на внутреннем рынке капитала
До кризиса 2008 года, то есть в условиях устойчивого профицита федерального бюджета, внутренние заимствования составляли относительно небольшую величину - 170-250 млрд. руб. в год. Выпуск облигаций федеральных займов (ОФЗ) осуществлялся исходя из скорее технических (поддержание функционирования рынка, создание безрисковой кривой доходности и пр.), чем финансовых соображений. Ситуация принципиально изменилась с 2009 года, когда внутренний рынок стал рассматриваться в качестве основного источника финансирования бюджетного дефицита.
За последние 10 лет внутренний рынок государственных ценных бумаг продемонстрировал устойчивый рост, превратившись в ключевой сегмент финансового сектора страны: по объему обращающихся ценных бумаг на рынок ОФЗ сегодня приходится значительная доля - 37% - всего долгового рынка России. При этом только за последние 3,5 года объем рынка ОФЗ увеличился с 1,1 до 3,7 трлн. руб., то есть более чем в 3 раза.
По оценке экспертов, ОФЗ приобрели статус общепринятого эталона долгового рынка, относительно которого осуществляется ценообразование и торговля другими облигациями. Кривая доходности ОФЗ является ориентиром для всех инвесторов в рублевые инструменты (привлекательность любой корпоративной или муниципальной бумаги оценивается в терминах соотношения с доходностью ОФЗ).
Решение задачи поддержания высокой ликвидности внутреннего рынка, обеспечения присутствия на нем широкого круга инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг.
В период 2010-2012 гг. Минфин России предпринял ряд мер в данном направлении. Были обеспечены:
- регулярная публикация квартальных графиков размещения ОФЗ, а также ориентиров по доходности размещаемых выпусков государственных ценных бумаг накануне каждого аукциона;
- периодические консультации с основными участниками рынка с целью выявления проблем, тормозящих его развитие, учета предпочтений участников относительно параметров предлагаемых выпусков ОФЗ;
- отмена требования о предварительном депонировании денежных средств в день аукциона;
- переход к размещению «эталонных выпусков» ОФЗ, т.е. выпусков со стандартными сроками до погашения и крупными объемами в обращении;
- принятие поправок в федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на упрощение порядка осуществления выплат по ценным бумагам с обязательным централизованным хранением (закрепление за российскими депозитариями исключительного права на осуществление указанных выплат депонентам - владельцам ценных бумаг и выполнение депозитариями функций налогового агента);
- введено внебиржевое обращение ОФЗ;
- вторичные торги ОФЗ переведены на единую торговую площадку с корпоративными облигациями.
В результате проведенных мероприятий на рынке ОФЗ произошли следующие позитивные изменения:
- увеличилась ликвидность обращающихся выпусков (среднедневной оборот вторичных торгов ОФЗ вырос до 3 млрд. руб., то есть более чем в 4 раза по сравнению с 2009 г. (0,7 млрд. руб.);
- средний объем выпуска в обращении вырос с 45 до 97 млрд. руб.;
- в 4 раза увеличился средний объем размещения на аукционах - до 20 млрд. руб.;
- возросло число участников аукционов по размещению ОФЗ.
Минфин намерен в полной мере реализовать все начатые инициативы в сфере либерализации российского долгового рынка и модернизации его инфраструктуры. Принципиально важно завершить в 2012 году процесс создания Центрального депозитария, предоставить нерезидентам возможность прямого доступа на рынок ОФЗ в соответствии с лучшими мировыми стандартами.
Будет продолжена реализация мер, направленных на повышение прозрачности, предсказуемости государственной заемной политики. Министерство финансов намерено поддерживать постоянный диалог с широким кругом отечественных и иностранных инвесторов и других участников финансовых рынков, активно содействовать позитивному восприятию российского риска.
Поддержание умеренной долговой нагрузки России является безусловным приоритетом государственной долговой политики, которому Министерство финансов будет неуклонно следовать.
По сравнению с предыдущим периодом в ближайшие годы расходы на обслуживание государственного долга возрастут. Очевидно, что существуют возможности по минимизации этих расходов, оптимизации самой структуры долга. В этой связи Минфин России планирует переходить к активному управлению государственным долгом, т.е. целенаправленному воздействию на структуру задолженности по срокам, валютам и инструментам, процентным ставкам и т.д.
Реализацию такого подхода к управлению госдолгом планируется осуществлять с привлечением Российского финансового агентства - принципиально нового института, призванного реализовывать на финансовых рынках политику государства в долговой сфере.
2. Долговая политика на международных рынках капитала
В 2010 - 2011 гг. Россия после 10-летнего отсутствия вернулась на международные рынки, разместив в указанный период сразу 3 выпуска еврооблигаций Российской Федерации:
- два выпуска облигаций внешних облигационных займов с погашением в 2015 и 2020 годах на общую сумму 5,5 млрд. долл. США;
- впервые в истории основной и дополнительный выпуск еврооблигаций Российской Федерации в рублях (соответственно на 40 и 50 млрд. руб.) со сроком обращения 7 лет с доходностью 7,85% годовых по основному выпуску и 7% годовых - по дополнительному. Таким образом, в марте 2011 г. на международном рынке капитала появился новый тип государственных ценных бумаг - еврооблигаций в рублях, доходность по которым в среднем на 90 б.п. ниже доходности аналогичных по сроку ОФЗ.
В марте 2012 г. были размещены три транша облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации общим объемом 7 млрд. долл. США. Спрос со стороны инвесторов составил более 24 млрд. долл. США, то есть более чем в три раза превысил фактический объем размещения.
По сравнению с размещением еврооблигаций Российской Федерации в 2010 г. финансовые условия размещения этих инструментов в текущем году оказались существенно лучше. Если в 2010 г. доходность пятилетних еврооблигаций составляла 3,741% (купон - 3,625%), то в 2010 г. - 3,325%) (купон - 3,250%), т.е. более чем на 40 б.п. меньше. Разница между доходностью десятилетних еврооблигаций, размещенных в 2010 г. и 2012 г., составила почти 50 б.п.: 4,591 % (купон - 4,5%) против 5,082%) (купон - 5,0%).
Рыночное размещение еврооблигаций Российской Федерации на срок 30 лет было осуществлено впервые, доходность составила 5,625% годовых.
В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в предстоящий период планируется:
- осуществлять размещения еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса;
- формировать репрезентативную кривую доходности заимствований в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;
- ограничивать размещение на международном рынке капитала еврооблигаций в рублях;
- создавать предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;
- поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.
3. Политика в области заимствований субъектов Российской Федерации
За последние пять лет объем государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался, в среднем на 25% ежегодно. К началу 2011 года его консолидированная сумма превысила 1 трлн. рублей. При этом максимальный рост - более 48% пришелся на кризисный 2009 год.
За последние годы наблюдалось существенное изменение структуры государственного долга субъектов Российской Федерации в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, доля рыночного долга снижалась.
Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений: в условиях сокращения доходов субъектов и ограниченного доступа к рыночным ресурсам наращивание объемов льготного кредитования из федерального бюджета было
оправдано и позволило стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами.
В предстоящий период политика в сфере межбюджетных отношений претерпит кардинальные изменения. Объем кредитования региональных бюджетов из федерального бюджета будет существенно сокращен с перспективой получения субъектами бюджетных кредитов только в связи с чрезвычайными ситуациями.
В результате, в предстоящем периоде потребности субъектов Российской Федерации в рыночных заемных ресурсах будут объективно возрастать. Данное обстоятельство, с одной стороны, налагает на субъекты повышенные требования к соблюдению благоприятных показателей платежеспособности, а с другой - создает условия для конкуренции на внутреннем долговом рынке за заемные ресурсы. Этот фактор станет дополнительным стимулом, обуславливающим необходимость скорейшей реализации мер по повышению емкости и ликвидности этого рынка.
С 1 января 2011 г. вступили в силу нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предоставляющие право субъектам возобновить практику внешних заимствований в целях финансирования дефицита бюджета и погашения внешнего долга. Однако это не затронет те субъекты, у которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета и которые вправе осуществлять внешние заимствования только для погашения внешнего долга. Еще одно ограничение состоит в том, что субъекты вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов не менее чем от двух ведущих международных рейтинговых агентств.
В целом, предстоящий период потребует повышенного внимания к
4. Государственная гарантийная поддержка ситуации в сфере государственного долга субъектов Российской Федерации.
На текущем этапе развития российской экономики государственные гарантии играют все более значительную роль, выступая в качестве важного инструмента посткризисной экономической политики. В последнее время многие, если не большинство программных документов (отраслевых стратегий, федеральных целевых программ, «дорожных карт» и т.п.) содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, частно-государственного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.
Принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает существенное влияние на основные параметры федерального бюджета. Объем предоставленных гарантий формирует условные обязательства государства и включается в общий объем государственного долга Российской Федерации. Таким образом, увеличение объема гарантийных обязательств непосредственно влияет на рост государственного долга, расходы бюджета и источники покрытия его дефицита. При этом на стадии формирования бюджетных проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно осложняет бюджетное планирование как на короткий период, так и в долгосрочной перспективе.
Объем государственного долга Российской Федерации по государственным гарантиям имеет устойчивую тенденцию к росту, причем темпами, существенно превышающими темпы прироста государственного долга по ОФЗ. Если в 2009 году на долю госгарантий приходилось около 8,6% всех долговых обязательств Российской Федерации, то в 2011 г. этот показатель увеличился до 12,5% при устойчивой тенденции к росту во все последующие годы. Как следствие, объемы предусматриваемых в федеральном бюджете средств на исполнение государственных гарантий Российской Федерации также стремительно растут.
Представляется, что в дальнейшем формирование и реализацию долговой политики необходимо осуществлять, исходя из того, что, во-первых, интенсивные методы применения госгарантий себя исчерпали, и, во-вторых, накопленный по ним долг требует применения усовершенствованных подходов к оказанию государственной гарантийной поддержки, имея в виду решение задачи
модернизации управления условными обязательствами федерального бюджета.
- Взаимодействие с многосторонними банками развития
Начиная с 2002 г. Российская Федерация отказалась от привлечения финансовых (бюджетозамещающих) займов международных финансовых организаций (МФО), сосредоточившись на совместной с многосторонними банками развития (МБР) реализации проектов в приоритетных сферах и отраслях российской экономики. Основа взаимодействия - инвестиционные займы со значительной долей российского софинансирования.
За прошедший период продолжалось сокращение объемов заимствований у МБР при нарастании доли софинансирования совместных с международными организациями проектов.
Получение суверенных займов у МБР в планируемых объемах признается целесообразным при наличии у этого источника финансирования следующих сравнительных преимуществ:
- возможность привлечения экспертно-аналитического содействия ведущих специалистов в вопросах реформирования системы государственного управления, реализации крупных инфраструктурных и других проектов государственного значения;
- обеспечение международной сертификации проектов;
- прозрачность правил и процедур реализации, что способствует росту доверия частного сектора, стимулирует привлечение частных инвестиций;
- возможность получения дополнительного финансирования, в т.ч. грантового, за счет участия в донорских программах МБР;
- гибкий подход при определении соотношения объемов заемных средств МБР и российского софинансирования;
- низкая стоимость займов МБР.
- Управление государственными финансовыми активами
Важным преимуществом России является не только умеренная долговая нагрузка, но и наличие значительных резервов, накопленных в суверенных фондах - Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Эти фонды ориентированы на решение стратегически важных для страны задач - обеспечение сбалансированности бюджета и поддержку национальной пенсионной системы.
Стабилизационный фонд Российской Федерации, существовавший до создания этих фондов с 2004 по 2008 год, обеспечил макроэкономическую стабильность в России и снизил инфляционное давление на отечественную экономику. За счет средств Стабфонда был значительно сокращен государственный внешний долг Российской Федерации.
Минфин России совместно с Банком России выстроил структуру управления Стабфондом, разработал и реализовал консервативную инвестиционную стратегию, предусматривающую размещение средств Фонда в долговые обязательства иностранных государств высшего кредитного качества. Инвестиционная стратегия Резервного фонда и Фонда национального благосостояния также основана на консервативном подходе, предполагающем размещение средств преимущественно в ограниченное число высоконадежных и низкодоходных финансовых активов.
Во время глобального кризиса 2008-2010 гг. указанная стратегия полностью оправдала себя, позволив быстро и без потерь вывести средства из объектов инвестирования для обеспечения нужд бюджета, обеспечив получение инвестиционного дохода в сумме 272,7 млрд. руб.
Вместе с тем на долгосрочном временном интервале указанная инвестиционная стратегия не рассматривается как оптимальная. Существуют возможности повышения доходности размещения средств Фондов за счет реализация менее консервативных и более доходных инвестиционных стратегий, например, предусматривающих проведение операций с корпоративными ценными бумагами. Предполагается, что данные задачи в качестве профессионального агента и компетентного консультанта Минфина России также будет решать Российское финансовое агентство.
7. О компенсационных выплатах по «дореформенным» сбережениям граждан
Особую проблему составляет вопрос о компенсационных выплатах по так называемым «дореформенным» сбережениям граждан: вкладам в Сбербанке России по состоянию на 20 июня 1991 года, вкладам (взносам) в организациях государственного страхования по состоянию на 1 января 1992 года, ценным бумагам СССР и РСФСР, размещенным на территории Российской Федерации до 1 января 1992 года, являющимся гарантированными сбережениями в соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г. №73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации».
За последнее десятилетие сумма 'денежных средств, предусматриваемых на указанные цели в федеральном бюджете, выросла более чем в 9 раз: с 12,0 млрд. рублей в 2001 году до 115,0 млрд. рублей в 2010 году.
При этом за период с 1996 по 2011 годы из федерального бюджета на компенсационные выплаты выделено 453,5 млрд. рублей, в 2012-2014 годах планируется направить по 50,0 млрд. рублей ежегодно. Компенсационные выплаты осуществляются по возрастному принципу и с учетом социального положения граждан. В первую очередь компенсационные выплаты произведены участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, другим категориям граждан старшего возраста, инвалидам, по целевым вкладам на детей и вкладам на детей-сирот.
Осуществляется выкуп Государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, размещенных на территории Российской Федерации до 1 января 1992 года.